I
El primer acto constitutivo del Colegio de Huérfanos de Ferroviarios se corresponde con la elaboración, por sus promotores, de un Reglamento (así lo llamarían hasta 1935) donde, entre otras cuestiones, quedaba recogida la finalidad de la Asociación a la que se deseaba dar vida, los derechos y deberes de quienes fueran a pertenecer a ella y su forma de financiación, administración y gobierno. El segundo acto constitutivo se lleva a efecto el 31 de octubre de 1922 mediante la presentación ante el Gobierno Civil de la provincia de Madrid, por la Asociación General de Empleados y Obreros de los Ferrocarriles de España, del citado Reglamento para su inscripción en el Registro de Asociaciones del Ministerio de la Gobernación. El Colegio de Huérfanos de Ferroviarios quedó pues plenamente reconocido como una Asociación, por Resolución del Ministerio de la Gobernación de 11 de noviembre de 1922. La Asociación General de Empleados y Obreros de los Ferrocarriles de España se arrogó el Patronato sobre el Colegio de Huérfanos de Ferroviarios, en virtud de un acuerdo de su Asamblea General celebrada el 21 de mayo de 1922.
II
La Real Orden del Ministerio de la Gobernación de 12 de mayo de 1926 decía, respecto del Colegio de Huérfanos de Ferroviarios, en el tercero de sus CONSIDERANDOS: “El doble fin benéfico y docente de la institución consignado en el Artº 1. de los Estatutos al decir que aspira a sostener y educar a los favorecidos por ella, hace que ésta tenga carácter mixto, por lo que a tenor de lo establecido en la Real Orden Circular de 29 de Agosto de 1913 y el Real Decreto de 11 de Octubre de 1916, es de la competencia de este Ministerio la clasificación de la institución y a él corresponde ejercer el Protectorado sobre la misma, sin perjuicio de la alta inspección que en materia de enseñanza está atribuida al Ministerio de Instrucción Pública.” Así mismo, en su quinto CONSIDERANDO, se aclaraba de forma rotunda:
“Aún el hecho de estar fundada la nueva Entidad por la ci¬tada Asociación y al decirse en el art. 1º de los Estatutos que estará bajo el Patronato de la misma, puede inducir a creer que se trata de una Fundación, la forma misma en que ha sido constituida ¬- mediante Estatutos inscritos en el Registro de Asociaciones – y la índole intrínseca de la Institución no dejan lugar a dudas en cuanto a que se trata de una Asociación, puesto que es una Entidad compuesta de socios cuyos derechos y deberes se especifican y está regida por un Consejo de Administración que debe dar cuenta de su gestión a la Junta General, circunstancias características y esenciales de las Asociaciones.” Y, por último, concluía DISPONIENDO:
“1º.- Que se clasifique como de Beneficencia particular la Asociación denominada Colegio de Huérfanos de Ferroviarios, establecida en Madrid sin que el Protectorado tenga respecto de ella otra misión que la de velar por la higiene y la moral pública.”
III
De cuanto documentalmente antecede se evidencia que, desde su nacimiento a la vida del Derecho, el Colegio de Huérfanos de Ferroviarios fue una Asociación con personalidad jurídica propia y distinta de la Asociación General de Empleados y Obreros de los Ferrocarriles de España, regida por un Consejo de Administración, reglamentada por la libre voluntad de sus socios expresada en Junta General, sostenida con las cuotas de éstos o con los bienes de su libre disposición y sometida al Protectorado de la Dirección General del Ministerio de la Gobernación. Las características más relevantes de la Asociación Colegio de Huérfanos de Ferroviarios eran, según su primer Estatuto, las siguientes:
Adscripción voluntaria, (“Podrán ser socios del Colegio todos los agentes de los ferrocarriles de España y similares …”, decía el artículo 3.º ). Objeto social mixto y más allá de la sola asistencia a los huérfanos. Así el artículo 1.º establecía, junto al propósito de sostener y educar gratuitamente a los hijos que a su fallecimiento dejen sus asociados, facilitar educación (“… mediante el pago de los derechos que se determinen, a los hijos de agentes asociados en activo que lo soliciten …”). El citado pago en nada desnaturalizaba el carácter benéfico de la Asociación, decía la anteriormente citada Real Orden de 12 de mayo de 1926, pues las cantidades cobradas se destinaban al mejor desenvolvimiento de aquélla (segundo CONSIDERANDO). Financiación plural y abierta, al establecer el artículo 2.º como recursos de la Asociación: “… Las cuotas que se señalen a los socios. Los derechos que satisfagan los alumnos internos y externos hijos de agentes en activo por la educación que reciban. Los productos que se obtengan del aprovechamiento de la labor industrial del Colegio. Las subvenciones y donativos …” Autogobierno, basado en un Consejo de Administración que rige la Asociación y cuyos acuerdos serán ejecutivos (artículo 60.º), y en una Junta General de socios a la que el Consejo de Administración anualmente dará cuenta de la marcha de la Sociedad (artículo 65.º).
IV
El segundo Estatuto, de 23 de julio de 1929, presentado también para su registro ante la Dirección General de Seguridad, ampliaba los fines definidos en el artículo 1.º del anterior, a: “Proporcionar internado, instrucción y educación, mediante el pago de una pensión módica, que fijará anualmente el Consejo de Administración, a los hijos de socios que quedaren viudos mientras éstos permanezcan en dicho estado .“ “Proporcionar enseñanzas como alumnos externos, mediante el pago de una pensión módica, que fijará anualmente el Consejo de Administración, a los hijos, nietos, hermanos y sobrinos de asociados que quieran utilizar este servicio, …” El sentido y ampliación de la finalidad inducen a pensar que la voluntad de los socios situaba a la Asociación (quizá urgidos por carencias económicas y también sociales) en un plano que, aún basado en la solidaridad de grupo ( “… agentes de los Ferrocarriles de España y similares …”), tomaba distancias respecto de una actuación exclusivamente benéfica o caritativa. En suma, la entidad se “orientaba” hacia actividades de las que hoy realizan las conocidas como Asociaciones de Acción Social. Así el 3º de los Artículos Adicionales decía:
“… Se procurará extender los fines de esta Institución, tan pronto sea posible, a la creación de una Sección para ancianos de ambos sexos, jubilados y pensionistas, mediante el pago de la cuota que a tales efectos se señale …” El artículo 98.º, sin concretar el número ni la forma de elección, (decía “… habrá cuantos Delegados se consideren precisos …”), creaba la figura del Delegado con objeto de “… atender mejor a la propaganda, y para que exista entre el Consejo y los asociados el engranaje necesario …”. La misión de los Delegados, que podían ser generales, fijos y de línea, descansaba sobre estos deberes:
“… Hacer una constante propaganda para aumentar el número de socios … Cuidar, como muy importante, de expender el Sello ferroviario … Recoger iniciativas favorables al Colegio … Organizar festivales y recoger donativos … Mantener estrecha relación y contacto entre los socios, atendiendo cuantas consultas u observaciones reciban de los mismos … Ayudar al Consejo en su labor administrativa y social …”
V
El tercer Estatuto, de 19 de abril de 1933, sin variación en los fines respecto del anterior, daba paso al de 1 de julio de 1935, en el que en su artículo 2.º se decía que, para cumplir el fin de la Asociación, “… la Institución construirá y sostendrá Colegios y otros establecimientos para la educación e instrucción de los huérfanos; ayudará a los que no puedan ingresar en sus establecimientos; procurará crear bolsas de estudio para los mejor dotados y más estudiosos …” El artículo 58.º creaba, con la misión de fiscalización de la gestión administrativa y económica de la Institución, la Comisión Censora que, posteriormente y manteniendo básicamente sus funciones originarias, pasaría a denominarse Comisión Fiscal. Con tanto afán se dedicaron a la creación de los Colegios, que éstos (meros instrumentos para la consecución de un fin) cobrarían tal importancia en sí mismos que terminarían por confundirse con el fin. Tras casi veinte años de existencia de la Asociación; finalizada la guerra civil y después de creada la RENFE, se promulga el Decreto de 10 de abril de 1942, por el que se dispone que el personal ferroviario de la Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles, el de las Compañías de ancho inferior al normal y el de los ferrocarriles explotados por el Estado, contribuyan obligatoriamente con una cuota mensual al sostenimiento del Colegio de Huérfanos de Ferroviarios. Para paliar, decía el citado Decreto, la “… difícil situación económica como consecuencia de la disminución del número de asociados y aumento de los beneficiarios …”, tras reconocer su “… meritísima actuación benéfica y social …” se establecía, la contribución obligatoria al Colegio de Huérfanos de Ferroviarios. El reconocimiento de su “… actuación benéfica y social …” no viene sino en corroborar la idea ya expresada de que: la finalidad originaria siempre estuvo más allá de la simple beneficencia.
VI
La promulgación del Decreto de 10 de abril de 1942 y de la Orden del Ministerio de Obras Públicas de 13 de mayo de 1942, que lo desarrollaba, suponía para la Asociación Colegio de Huérfanos de Ferroviarios la aparición de un hecho fundamental: Se arbitraba por los poderes públicos un mecanismo obligacional para garantizar la viabilidad económica de la Asociación y, como contrapartida, se limitaba su soberanía, estableciendo la intervención por la autoridad administrativa de las cuotas obligatoriamente recaudadas así como su destino, y se incorporaba a su Consejo de Administración, con derecho a veto, un delegado del Director General de Ferrocarriles, Tranvías y Transportes por Carretera. El Derecho público interfería en el privado y la Asociación tomaba un rasgo muy característico de las Corporaciones; es decir, la obligación de pertenecer a ella. El Estatuto aprobado el 25 de mayo de 1945, sin cambios fundamentales en sus fines respecto del que venía a sustituir, de 1 de julio de 1935, se presenta ante el Ministerio de Trabajo, Dirección General de Previsión y se inscribe con el número 355 en el Registro Oficial de Montepíos y Mutualidades. Este importante cambio registral, muy probablemente viniera inducido por la Ley del Mutualismo libre, de 6 de diciembre de 1941, al regular aquélla las entidades privadas sin ánimo de lucro (mutualidades de previsión social), cuya finalidad se encaminaba a proteger a sus miembros o beneficiarios contra circunstancias o acontecimientos de carácter fortuito y previsible (fallecimiento, incapacidad, etc.). Respecto del gobierno y administración de la Asociación, este Estatuto introdujo también una muy importante modificación, cuando estableció:
“El poder supremo de esta Institución, dentro de los preceptos reglamentarios, corresponde a la Asamblea de Delegados (artículo 34.º) … Los Delegados generales elegidos en la forma señalada en los presentes Estatutos y Reglamentos, constituirán la Asamblea (artículo 35.º) …” La máxima expresión de la voluntad social se ejercería desde aquel momento —quizá ya en razón al cuantioso número de socios— por una Asamblea de segundo grado integrada por los Delegados generales. Estos, de longa manus del Consejo de Administración, pasaban por delegación a representar la voluntad de todos los socios; voluntad, como se ha visto, mediatizada e intervenida por la autoridad administrativa. El Estatuto de 1 de junio de 1949, que venía en sustituir al de mayo de 1945, se sigue inscribiendo en el Registro Oficial de Montepíos y Mutualidades con el mismo número que el anterior y, posiblemente ya, como consecuencia de una situación económica más saneada (resultado de la obligatoriedad de la cuota) o incluso de una “vocación” mutualista, ampliaba el objeto social asimilando las condiciones de incapacidad y de ausencia legal a la de fallecimiento del socio, en los siguientes términos:
“… los hijos de los socios incapacitados de manera absoluta y permanente para el trabajo y los de aquellos cuya incapacidad fuera absoluta y temporal, pero entonces sólo mientras ésta dure … “ “ … la situación de ausencia legal del mismo judicialmente declarada, siempre que en el momento de la desaparición se hallase al corriente en el pago de cuotas … “ Los correlativos Estatutos de 23 de septiembre de 1958, de 18 de marzo de 1961 y de 5 de agosto de 1964, con básicamente idéntico objeto social del de junio de 1949, siguieron inscribiéndose en el Registro Oficial de Montepíos y Mutualidades. Todos estos Estatutos venían en recoger una profusa normativa sobre los Colegios y su vida interna a través de un llamado Reglamento Orgánico que regulaba: Organización, obligaciones de los huérfanos y sus tutores o familiares, plan de alimentación y vestuario, planes de enseñanza, premios y castigos, obligaciones y funciones del personal. De una parte, el celo y entusiasmo con que se entregaban para el mejor funcionamiento de los Colegios y bienestar de los huérfanos; y, de otra, la cultura totalitaria dominante en la época, no pocas veces propiciaban que la Asociación invadiera esferas no consistentes con su finalidad y se arrogara, respecto de los huérfanos, funciones que no sólo el derecho, sino también las más elementales normas de convivencia, reservaban a otras personas tanto físicas como jurídicas.
VII
Los correlativos Estatutos de 17 de junio de 1967, de 6 de mayo de 1971 y 20 de marzo de 1974, sin variaciones significativas del fin social respecto del de agosto de 1964, vuelven, sin causa aparente, a su inscripción y Patronato originario, residenciado por entonces en el Ministerio de la Gobernación, Dirección General de Beneficencia y Obras Sociales.
VIII
El Estatuto vigente desde el 2 de abril de 1979, que sustituye al de marzo de 1974, fija ya de forma muy diferente los fines de la Asociación, pues define en su artículo 2.º: “El objeto de la Institución es la formación, ayuda y protección de sus Beneficiarios. Para ello, previo acuerdo de la Asamblea de Delegados a propuesta del Consejo de Administración, y en vista del número de solicitudes de ingreso y las necesidades de escolaridad de los Beneficiarios, se mantendrán en funcionamiento los Colegios de su propiedad que fueran precisos. Estos Colegios podrán funcionar bien en régimen de internado, media pensión o externado …” Los Colegios y su vida interna, cuasi única razón de ser de la Asociación durante tantos años, se mantendrán ahora en funcionamiento sólo cuando fueran precisos. Desaparece el término gratuito y aparece el concepto de beneficiario y, en este sentido, aparece el de beneficiario de pleno derecho, que el artículo 6.º extiende a los hijos legítimos y legitimados; a los naturales legalmente reconocidos y a los adoptivos de “… los afiliados fallecidos …, de los afiliados que hayan sido declarados por los Órganos de la Seguridad Social con incapacidad absoluta …, de los afiliados que hayan sido declarados en situación legal de ausencia …” Aparece en el artículo 9.º el concepto de otros beneficiarios, que se extiende a los hijos legítimos y legitimados; a los naturales legalmente reconocidos y a los adoptivos de los afiliados “… en estado de viudedad … con esposas incapacitadas para todo trabajo … con cónyuges declarados en situación de ausencia legal … cuyo matrimonio haya sido declarado nulo o se hallen separados legalmente de su cónyuge … con situaciones familiares especiales, apreciadas por el Consejo de Administración …” Los llamados otros beneficiarios, podían ser ingresados en los Colegios si quedaran plazas vacantes (artículo 9.º) y mediante pago del cincuenta por ciento del coste marginal de la plaza (artículo 10.º). Estos Estatutos, en su pretensión de dar respuesta a una nueva realidad social, introducen finalidades a cubrir por la Asociación que toman ya apreciable distancia respecto del carácter benéfico y recuerdan a las Asociaciones benéfico–docentes que vino en regular el Decreto 2930/72, de 21 de julio. Los Estatutos, no obstante, se inscriben en la Dirección General de Servicios Sociales, en aquel momento dependiente del Ministerio de Sanidad y Seguridad Social.
IX
El Estatuto de 5 de septiembre de 1984, que venía en sustituir al de abril de 1979, introduce una nueva y sustantiva modificación: Suprime al pago para los otros beneficiarios que recogía el apartado f) de artículo 10.º (del origen de los Recursos Económicos) y se sustituye sobre el mismo apartado y letra, por “La renta que pueda obtenerse por inversiones financieras …” . Tal proceder debió encontrar acomodo en una situación de gran liquidez, resultado, por una parte, de unos ingresos por cuota crecientes junto a un menor gasto por un descenso en la demanda de los llamados beneficiarios directos, lo que generaba importantes excedentes monetarios; y, por otra, de los ingresos extraordinarios procedentes de la enajenación de activos representados por aquellos Colegios cuyo nivel de ocupación no justificaba ya su mantenimiento. En todo caso, la actuación de la Asociación ponía en evidencia dos cuestiones fundamentales:
a) Que el carácter benéfico cedía rotundamente ante el de la acción social y explotación de recursos.
b) Que la razón en que se sustentó la contribución obligatoria al sostenimiento de la Asociación (“… difícil situación económica…), no tenía ya causa objetiva.
Estos Estatutos se inscriben en la Dirección de Acción Social que por entonces dependía del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. El Estatuto de 11 de mayo de 1990, con un objeto social idéntico al de septiembre de 1984, que venía en sustituir, se inscriben en la Dirección General de Acción Social del nuevo Ministerio de Asuntos Sociales. Dado que hacía tiempo ya que no se impartían en los Colegios de la Asociación enseñanzas regladas, en el curso 90/91 el Ministerio de Educación y Ciencia revocó a instancia de parte la autorización que para tal menester tenía ésta. Los Colegios funcionarán “en régimen de residencia”, decía el último párrafo del artículo 2.º; modificando con ello otro aspecto sustantivo de la finalidad originaria.
X
El Real Decreto 420/1993, de 26 de marzo (BOE número 89, de 14 de abril de 1993) declara en su parte Expositiva:
“… Desaparecidas las causas que determinaron la contribución obligatoria al Colegio de Huérfanos de Ferroviarios, es preciso suprimir la obligatoriedad de dicha contribución y la consiguiente intervención de la Dirección General del Transporte Terrestre en la recaudación de las cuotas y en las inversiones efectuadas, derogando a tal fin el Decreto de 10 de abril de 1942, aunque lógicamente manteniendo el carácter voluntario de la contribución al colegio, como lo fue desde su fundación en 1922 hasta el año 1942 en el que se impuso la cotización obligatoria …” En fin, el citado Real Decreto 420/1993 viene a derogar, en su artículo único, el Decreto de 10 de abril de 1942, la Orden de 13 de mayo de 1942 y la Orden de 15 de enero de 1969. Además, en una Disposición adicional única, dispone que “…las entidades ferroviarias que descuentan a sus empleados la cuota mensual para el sostenimiento del Colegio de Huérfanos de Ferroviarios se abstendrán, a partir de la entrada en vigor de este Real Decreto, de deducir las mencionadas cuotas a los empleados que renuncien a su condición de socios, dando cuenta al Consejo de Administración de la citada institución de las renuncias que se produzcan.” La importancia y enorme trascendencia que para la Asociación tiene el Real Decreto 420/1993 no puede ser ignorada por nadie que tenga un interés legítimo en ella, y así: En primer lugar, ha de destacarse que la afiliación y cotización voluntaria sitúan al Colegio de Huérfanos de Ferroviarios en su posición originaria típicamente asociativa, anterior a 1942, pero sin solución de continuidad o ruptura en la Entidad. Cuestión distinta sería el carácter que por modificación de su finalidad hubiera tenido en cada tiempo la Asociación, pero ello escapa a la pretensión de este texto. En segundo, que la cotización y consiguiente afiliación, con carácter obligatorio, en ningún caso desvirtuó esa naturaleza asociativa originaria, pues tal técnica de financiación fue característica de las entidades asociativas privadas pero de interés general, en el ordenamiento jurídico preconstitucional. En tercer lugar, que el Real Decreto 420/1993 impone dos obligaciones a las entidades ferroviarias “ … que descuentan a sus empleados …”: seguir descontando la cuota, salvo que el empleado renuncie, e informar al Consejo de Administración de las renuncias que se produzcan. Por último, que la Asociación Colegio de Huérfanos de Ferroviarios, de una parte, recupera su plena autonomía al suprimirse la intervención y fiscalización ejercida por la autoridad administrativa; y, de otra, su viabilidad futura queda ligada exclusivamente al buen uso y adecuada explotación de sus propios recursos y a los facilitados por los socios mediante su afiliación y cotización voluntaria.
XI
Consecuentemente, con la entrada en vigor del Real Decreto 420/1993, se aprobaron los Estatutos vigentes desde el 6 de septiembre de 1993, que se registraron en la Dirección General de Acción Social del Ministerio de Asuntos Sociales. Los citados Estatutos no tenían más objeto que adaptar los que venían a sustituir de 11 de mayo de 1990 a la nueva situación creada por la liberalización de la cuota y, en consistencia con ella, junto a los históricos de la orfandad y asimilados, recoger otros ámbitos de actuación de la Asociación acordes a su vocación social. En este sentido y según el primer párrafo del articulo 2.º, el objeto fundamental de la Asociación se concreta en “… el ejercicio de una acción protectora, asistencial y social, respecto a sus asociados, actuando con esos fines tanto en el campo de la protección a la orfandad, como en el de la formación y el empleo, tercera edad, el aseguramiento, el ocio …”.
XII
Desde la supresión de la obligatoriedad de afiliación y cotización al Colegio de Huérfanos de Ferroviarios, hace ya más de tres años, se han producido hechos de enorme trascendencia para la Asociación, entre los que cabe citar: El ejercicio del derecho a darse de baja, junto a la notable caída del empleo en las empresas ferroviarias, vienen produciendo un constante deterioro en los ingresos, que si bien es cierto que hasta ahora se han compensado con una dura e impopular reducción del gasto corriente, no menos lo es que, a su pesar, pone en peligro la estabilidad financiera de la Asociación. La contrastada inviabilidad de la Asociación, si hace de la protección al huérfano y asimilado su finalidad exclusiva y, de la gratuidad indiscriminada, bandera. De una parte, la evidenciada demanda de actividades en el campo de la acción social y, de otra, la progresiva caída de los tipos de interés que han reducido muy sensiblemente los ingresos por rendimientos del capital mobiliario; han llevado a la Asociación a replantearse su política de inversiones. Los importantes cambios legislativos producidos ya con la promulgación de la Ley 30/1994, de Fundaciones y de Incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de Interés General y, los producidos y que se producirán en los sistemas de protección social. La aprobación del Reglamento de Prestaciones Básicas de la Asociación el pasado 29 de junio. Las cuestiones enunciadas, junto a las notorias disfuncionalidades de todo orden del actual texto estatutario, nacidas muchas de ellas de una inercia institucional –por otro lado comprensible–, hacen evidente la necesidad de una profunda reforma estatutaria que, desde el carácter benéfico–docente–social que la Asociación siempre ha tenido, refuerce el docente–social sin erosionar el benéfico.